Мочалов А.Н. Федерализм: культурно-ценностное измерение и конституционная практика

Артур Николаевич Мочалов

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета

E-mail: art-m2006@yandex.ru

Опубликовано в журнале «Российское право: образование, практика, наука»,

2014, № 2(83), С. 90-94

 

Аннотация. В статье рассматривается ценностный аспект федерализма, заключающийся, по мнению автора, в укоренении в общественном сознании «федеративного духа» и восприятии федеративных практик и институтов как неотъемлемых социокультурных составляющих данного общества. Делается вывод о том, что отсутствие понимания обществом ценности федерализма служит фактором неустойчивости федераций.

Ключевые слова: федерализм, федерация, ценность, общество, культура.

Abstract. The article is devoted to axiological dimension of federalism which comprises, from the author’s opinion, rooting of a ‘federal spirit’ in the social consciousness, and a perception of federal practices and institutions as inalienable social and cultural elements of the society. There is a conclusion that a lack of social understanding of a value of federalism can serve as a factor of instability of a federation.

Key words: federalism, federation, value, culture, society.

 

В отечественной конституционно-правовой науке встречается довольно много исследований, посвященных правовому регулированию федеративных отношений в России. Нередко современная модель российского федерализма подвергается критике за наличие в ней т.н. «национального», или «этнического», элемента. Вместе с тем, оценка любого государственно-правового явления, по нашему мнению, возможна лишь в социально-историческом контексте, с учетом особенностей правовой и политической культуры общества на соответствующем этапе. Федерализм как объект конституционно-правового исследования не является исключением. Значение имеет не только нормативно-правовое закрепление федеративных практик и институтов в текущем законодательстве, но и то, какие ценности вкладываются обществом в федеративный концепт в целом и насколько нормативные ценности федерализма корреллируют с другими социальными ценностями, утвердившимися в обществе.

Культурно-ценностное измерение федерализма есть то, что еще называют «федеративным духом», идеологией федерализма (под «идеологией» здесь будем понимать некоторую устоявшуюся систему ценностей). В отличие от других аспектов федерализма (нормативно-правового, институционального, функционального) федерализм как социальная ценность, как правило, не имеет собственных видимых проявлений, воплощений в виде законодательных норм, социальных практик и  институтов. Поэтому «дух федерализма» часто оказывается вне поля зрения исследователя, привыкшего иметь дело только с «осязаемыми» объектами. Однако именно дух федерализма, при всей кажущейся  аморфности данного понятия, является фундаментом любой федеративной системы, обеспечивая конституционный консенсус в федеративных отношениях.

Федерализм осознается обществом как ценность тогда, когда имеется осознанная потребность в объединении на федеративных началах для решения  общих задач, когда федерализм как определенный принцип организации государства и общества начинает восприниматься в массовом сознании как неотъемлемый признак соответствующего общества. Такое общество не мыслит себя без федеративных практик и институтов (разграничение компетенции между двумя уровнями власти, участие субъектов федерации в принятии решений на федеральном уровне, самостоятельность регионов в решении определенных вопросов общественной значимости), которые, в свою очередь, в массовом сознании воспринимаются не только как инструменты организации государственной власти, но как неотъемлемая часть повседневной жизни и условие благополучия и развития общества. Федерализм тем самым вплетается в культуру данного общества, обретая определенный культурный смысл и ценностное содержание.

Роль культурно-ценностного измерения федерализма известна давно. Одним из первых ее описал А. де Токвиль: «Договоренность о федеральном устройстве окажется недолговечной, если у народов, на которые она распространяется, нет определенных стимулов для объединения, способствующих улучшению их совместной жизни и облегчению задач, стоящих перед правительством… Стабильность государства при федеративном устройстве невозможно обеспечить лишь путем использования отдельных законов – для этого нужны также и благоприятные обстоятельства»[i].

По сути, то, что мы называем «духом федерализма», тесно связано с потребностями региональных сообществ, народов и индивидов в совместном решении политических задач, осознанием этих потребностей и формированием идентичностей. Особенностями идентичностей и политического сознания в федеративном государстве, определяющими «федеративный дух», выступают, главным образом, следующие:

— осознание индивидами себя одновременно в качестве части некоторой региональной общности и федерального союза (двухуровневая политико-территориальная самоидентификация), исключающее безусловное превалирование одного уровня идентичности над другим (превалирование в массовом сознании региональной идентичности и полное подчинение ей идентичности федеральной может способствовать росту сепаратистских настроений; нивелирование же региональной идентичности влечет за собой снижение уровня доверия к региональной власти и федеративным институтам в целом, что в обоих случаях будет подрывать «дух федерализма»);

доверие населения органам власти как федеральным, так и региональным, осознание определенной самостоятельности этих двух уровней государственной власти по отношению друг к другу, признание их легитимности и готовность подчиняться их решениям, принятым в конституционных рамках;

осознание собственных выгод и преимуществ от состояния в качестве гражданина федерации и одновременно – в качестве гражданина (члена) соответствующей организованной в субъект федерации региональной общности.

В данном случае речь, безусловно, не идет о том, что указанными характеристиками должен обладать каждый гражданин федерации. Дух федерализма присущ прежде всего массовому правовому и политическому сознанию, которое не может быть сведено к простой сумме индивидуальных сознаний. Возможно, справедливым в данном случае было бы говорить о том, что рассмотренными характеристиками должно обладать критическое большинство граждан, образующих ядро социальной базы гражданского общества, т.е. активных граждан, для которых политическое участие наполнено определенными смыслами и которые выступают в качестве агентов формирования и развития общественного сознания.

Невыполнение данного условия по крайней мере в одном из субъектов федерации может нарушить устойчивость всей федеративной системы в целом. Сценарий, по которому развиваются такие события, в большинстве случаев достаточно типичный: население какого-либо региона (его критическое большинство), не видя преимуществ от состояния в гражданстве федерации (или усматривая некоторые негативные для себя последствия в таком состоянии) утрачивает доверие к федеральной власти (либо не формирует такого доверия изначально, с момента основания федерации) вплоть до отказа подчинения ее решениям, в таких условиях региональная идентичность (которая также может быть основана на идентичности этнической, языковой или конфессиональной) получает безусловный приоритет над идентичностью общегосударственной вплоть до ее полного непризнания и категорического непринятия федеративных институтов. Отсутствие «спроса на федерализм»[ii] естественным образом замещается «спросом на суверенитет». Это служит фундаментом для формирования широкой социальной базы политики сепаратизма и появлению пользующихся поддержкой «национально-освободительных движений» и иных подобных структур.

Следует заметить, что политические векторы далеко не сразу формируются коллективными действиями абстрактных субъектов таких как «народ» или «региональная общность». Как правило, этому предшествуют определенные действия и решения политических лидеров, высказывания «лидеров мнений», публичные действия интеллектуальной и культурной элиты. Однако региональные политические элиты могут реализовывать свои сепаратистские устремления лишь опираясь на определенную социальную базу, поддерживающую соответствующие политические начинания. Таким образом, наличие у региональных сообществ глубоко укорененного понимания ценностей федерализма (а такое понимание возможно только при наличии определенного уровня политической культуры, политического и правового сознания) снижает вероятность укоренения альтернативных сепаратистских ценностей и реализации вектора сепаратизма.

«Дух федерализма» не является чем-то трансцендентным или неким «врожденным» качеством избранных народов. Часто говорят, что он «вызревает» в массовом политическом сознании. Однако такое «вызревание» не происходит само по себе. Достаточно здесь упомянуть, сколько сил было потрачено отцами-основателями Соединенных Штатов Америки на убеждение политических элит и народов государств – бывших североамериканских колоний и будущих штатов – в необходимости образования федерального союза и ратификации союзной Конституции (знаменитые политические эссе Гамильтона, Мэдисона и Джея, вошедшие в сборник «Федералист», появились именно как инструменты «конструирования» ценностей). Как раз тогда были «посеяны» те самые «семена», которые затем (причем не сразу и далеко не безболезненно) произросли в ценности, которые сегодня мы называем «духом американского федерализма» и заключающиеся в наборе индивидуальных и массовых идей, убеждений, установок и ориентиров, определяющих конституционный консенсус.

Что касается сепаратизма в федерациях (и не только в них), то во многом он также является продуктом создания («конструирования») ценностей: посредством политической риторики и пропаганды региональные политические элиты, мечтающие о лаврах «национальных освободителей», «отцов-основателей» и «первых лиц государства», либо просто нуждающиеся в реализации сугубо меркантильного материального интереса, вполне могут внедрить в массовое сознание и недоверие к федеральной власти, и неприятие федеральной идентичности, и ненависть к населению соседних регионов, что будет стимулировать население выходить на улицы, брать в руки оружие или даже жертвовать собой, вставая на путь террористов-смертников.

В основанных на этничности регионах такая опасность возрастает, поскольку этничность в той или иной степени сказывается на правосознании, что ведет к появлению этноцентризма[iii]. Вместе с тем, сепаратизм далеко не всегда является результатом этнических особенностей того или иного региона, которые отдельные авторы пытаются рассматривать как своего рода объективную причину под соусом «глубоких культурных различий» и «права наций на самоопределение». Скорее, напротив, межэтнические противоречия, основанные на явлении, известном как «национализм», зачастую возникают как результат конструирования ценностей и идентичностей вследствие намеренного и систематического употребления в политической риторике паттернов, усиливающих противопоставление «мы» и «чужие» и вводящих представления о «дискриминации», «угнетении» и даже «геноциде» соответствующего этнического меньшинства этническим большинством, «контролирующим федеральную власть». «Национализм возникает там и тогда, — отмечает В. И. Илюшенко, — где и когда сознание своей особенности… превращается во враждебную психологическую установку»[iv]. Причем, как уже отмечалось ранее, степень успешности такой трансформации ценностей будет тем выше, чем более распространены в соответствующем социуме средства массовой коммуникации, включая социальные сети, и чем ниже уровень правовой и политической культуры и общий уровень образования населения.

Сказанное не следует рассматривать как абсолютный релятивизм и признание возможности и допустимости безграничной манипуляции массовым сознанием. Как видно из последнего утверждения, конструирование ценностей имеет свои пределы, обусловленные определенными объективными историческими, географическими, экономическими, демографическими, геополитическими, культурными и иными обстоятельствами, определяющими потребности индивидов в единении, которые в конечном счете формируют агрегированный спрос на федеративные институты со стороны общества.

Таким образом, никакие внешние объективные обстоятельства не являются безусловными факторами, с неизбежностью определяющими территориальное устройство государства как федерацию или, напротив, неминуемо влекущими распад федеративного государства. Существующие факторы в большей или меньшей степени могут способствовать формированию в обществе ценностей федерализма, однако не гарантируют автоматического становления федеративного порядка и не исключают возможности использования иных форм территориальной организации государства. В связи с этим выбор оптимальной формы государственного устройства обусловлен не только набором некоторых внешних факторов, но и наличием возможности формирования в обществе соответствующих ценностей в условиях действия таких факторов. Другими словами, оптимальной следует признать ту форму государственного устройства, система ценностей которой лучше всего будет воспринята обществом (а если речь идет о федеративной форме – то населением государства в целом и населением каждого из регионов – субъектов федерации).

Таким образом, федерализм – это прежде всего вопрос формирования ценностей и политической культуры. Д. Элазар отмечал: «Если политическая культура не соответствует полностью федеративному устройству, то она должна быть достаточно близкой, способной принять федеративные композиционно-институциональные механизмы и отношения и сделать их дееспособными… Но если политическая культура враждебна по отношению к федерализму, возможности существования федеративной системы в какой бы то ни было форме резко сокращаются»[v].

Довольно показательным примером соотношения политической культуры и федеративных институтов является Советский Союз. Создание советского государства на федеративных началах явилось своего рода локальным оптимумом, позволившим в конкретной политической ситуации воссоздать распавшуюся Российскую Империю практически в прежних границах. Однако, как отмечал вскоре после образования СССР Н.С. Трубецкой, «в качестве… объединяющего фактора революция выдвинула осуществление известного социального идеала. Ясно, что одной общности социального идеала недостаточно и что националистически-сепаратистским стремлениям отдельных частей СССР должно быть противопоставлено что-то еще. В современном СССР таким противоядием против национализма и сепаратизма является классовая ненависть и сознание солидарности пролетариата перед лицом постоянно грозящей ему опасности… Приходится все время поддерживать в сознании пролетариата представление о том, что положение его в качестве единого хозяина государства крайне непрочно… Развитие образования и письменности на разных национальных языках и замещение административных и иных должностей в первую очередь туземцами углубляют национальные различия между областями, создают в туземных интеллигентах… желание попрочнее закрепить свое положение. В то же время классовые перегородки внутри каждого отдельного народа СССР сильно стираются и классовые противоречия постепенно блекнут. Все это создает самые благоприятные условия для развития в каждом из народов СССР своего национализма с сепаратистским уклоном»[vi].

С ослаблением в государстве идей диктатуры пролетариата ценностная база советского федерализма практически исчезла: фундамент ушел из-под федеративной системы. Федеративные институты, не будучи подкрепленными ценностным обоснованием, утратили доверие общества и оказались невостребованными политической практикой, что усилило разрыв между фактической конституцией и юридическими писаными конституциями СССР и союзных республик, породив явление, известное сегодня как формальный (также – «фасадный», «фантомный») федерализм. При этом усиливалось влияние альтернативных этнонациональных ценностей, породивших неформальные региональные институты и практики и приведших к волне сепаратизма и распаду Союза.

Сегодня в мире встречаются государства, конституции которых закрепляют федеративную форму территориального устройства, но при этом наблюдается недостаток в культурно-ценностном восприятии федерализма. В таких государствах есть федеративные институты, реализуются отдельные  практики федерализма. Однако в обществе отсутствует понимание ценности федерализма и смысла существующих институтов и практик. Это приводит не только к периодически возникающим центробежным тенденциям, в основе которых лежат социальные ценности противоположного характера, но и к волюнтаризму при использовании самих федеративных институтов, подрывающему доверие к ним, а также к органам государства и к конституционным нормам, закрепляющим соответствующие ценности, институты и практики (примерами могут служить многие конфликтные и постконфликтные общества такие как Нигерия, Южный Судан, Сомали, Ирак. Также недостаток федеративного духа, порождающий сепаратизм, в той или иной степени присутствует в Квебеке, Каталонии, регионах Бельгии) Очевидно, что и сама федеративная система при этом функционирует со сбоями, которые будут тем более частыми и серьезными, чем глубже разрыв между институциональным и ценностным измерениями федерализма в конкретном государстве. Опять же показательный пример привел А. де Токвиль, описывая Мексику того времени в сравнении с США: «Жители Мексики, желая установить у себя федеративную форму правления, приняли в качестве модели федеративное устройство своих англо-американских соседей, практически полностью скопировав его. Однако, перенеся к себе букву закона, они не сумели одновременно перенести и тот дух, который оживлял ее. В результате мы видим, как они беспрестанно путаются в механизме своего двойного управления. Верховная власть штатов и верховная власть Союза, выходя за те рамки, которые очертила им конституция, ежедневно проникают одна в другую. До сих пор Мексика постоянно переходит от анархии к военному деспотизму и от военного деспотизма к анархии»[vii].

В связи с этим логичнее предположить, что причины неустойчивости федеративных систем кроются не во внешних факторах и даже не во врожденной «неспособности» народов к федерализму, а в рассогласованности институциональной и ценностной составляющих федерализма в государстве, отсутствии ценностного социального фундамента федеративных институтов и практик. Строго говоря, такая ситуация может возникнуть только в двух случаях:

— если неверно выбрана форма государственного устройства (в частности, если более оптимальной с точки зрения описанных выше критериев (в долгосрочном периоде) является какая-либо из нефедеративных форм;

— если федеративная форма является оптимальной, но государство не прикладывает достаточных усилий для конструирования и поддержания необходимых ценностей и предотвращения распространения альтернативных ценностей, способных дестабилизировать систему.

Оба случая следует квалифицировать как ошибочную государственную политику, довольно опасную с точки зрения конституционной устойчивости федерации и не способствующую достижению конституционного консенсуса, поскольку консенсус возможен прежде всего на основе взаимопонимания, общности ценностных ориентиров и связанных с ними культурных норм (имеются в виду прежде всего нормы политической и правовой культуры, культуры совместной деятельности, культуры взаимного уважения и примирения). Однако если в первом случае единственным выходом из ситуации являются конституционные изменения, связанные с трансформацией политико-территориального устройства, то во втором случае государству следует активизировать работу по конструированию необходимых ценностей, способствующих осознанию населением ценности федерализма и формированию устойчивого спроса на федеративные институты как со стороны общества (включая каждую из региональных общностей), так и со стороны федеральных и региональных политических элит.

 

 

[i] Токвиль А. Демократия в Америке. М.: 2000. С. 141

[ii] Захаров А. Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме. М.: 2008. С. 119

[iii] См.: Гуков А.С. О некоторых этнических аспектах правового сознания // Современный юрист. 2012. № 1. С. 36-54

[iv] Илюшенко В.И. Ксенофобия. Национализм. Фашизм. Лики русского неонацизма. М.: 2005. С. 19

[v] Элейзер Д. Дж. Указ. соч.

[vi] Трубецкой Н.С. Общеевразийский национализм / в сб.: Русская идея: Сборник произведений русских мыслителей / Сост. Е.А. Васильев. М.: 2004. С. 375-378

[vii] Токвиль А. Указ. соч. С. 139

Журнал зарегистрирован Роскомнадзором, свидетельство ПИ № ФС77-55438 от 17.09.2013
Адрес редакции: г. Екатеринбург, ул.Комсомольская, д. 23, к. 209. Тел.: (343)375-58-47.   Учредитель и издатель - Уральский государственный юридический университет
Яндекс.Метрика Рейтинг@Mail.ru Виртуальный хостинг и регистрация доменых имён от РуХостер Лицензия Creative Commons
Все публикации в журнале доступны по лицензии Creative Commons «Attribution» («Атрибуция») 4.0 Всемирная.