Сыманюк Н. В. Эволюция и формы конституционно-правового регулирования порядка распределения компетенции в федеративных системах России и Германии

Нина Васильевна Сыманюк

Аспирантка кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета

Статья опубликована в журнале «Российское право: образование, практика, наука»,

2014, № 2 (83), С. 108-113

 

 Аннотация. В статье рассмотрены вопросы развития конституционно-правового регулирования порядка распределения компетенции применительно к России и Германии, выделены этапы эволюции форм конституционно-правового регулирования.

Ключевые слова: федерация, порядок распределения компетенции, конституционно-правовое регулирование.

Abstract. The article discusses the development of the constitutional — legal regulation of the order of distribution of competence in Russia and Germany, highlighted the steps of the evolution of forms of constitutional — legal regulation.

Key words: Federation, the order of distribution of competence, constitutional and legal regulation.

 

Модель федерализма, которая зафиксирована в Конституции РФ, не является окончательным вариантом взаимодействия между федерацией и ее субъектами. Это является лишь отражением современного состояния федеративных отношений. Федеративная Республика Германия придерживается схожего с российским вектора развития федеративных отношений. Россия и Германия похожи между собой в главном (причем данное обстоятельство в литературе зачастую определяется как недостаток): это относительная молодость федеративных отношений, поскольку немецкий федерализм оформился лишь после Второй мировой войны. Наряду с этим мы можем указать и на то, что в историческом аспекте множество государственных конструкций заимствовалось нашей страной у Германии.

Обратимся к рассмотрению эволюции конституционно-правового регулирования порядка распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации в федеративных системах России и Германии. Применительно к России считаем, что рассматривать эволюцию федеративных отношений необходимо с начала 90-х годов, поскольку современная модель федерализма стала формироваться именно после распада СССР.

На сущность взаимодействия центра и субъектов оказывают важное влияние два процесса: централизация и децентрализация. В зависимости от преобладания того или иного процесса в науке принято выделять два основных этапа развития федеративных отношений. Н.М. Добрынин характеризует первый этап как «дореволюционный федерализм», который завершился в основном к 2000 г., в свою очередь второй этап обозначен как переход к «федеративной модели интеграционного типа», в которой велико жесткое централистское содержание[i].

По мнению М.В. Глигич-Золотаревой, следует выделять четыре периода развития федеративных отношений:

  • 1990 – 1993 гг. — период «парада суверенитетов»;
  • 1993 – 2000 гг. — период «парада заключения договоров»;
  • 2000 – 2003 гг. период «начальной стабилизации»;
  • 2003 – по настоящее время — период «относительной стабилизации»[ii].

Первый этап — с марта 1990 по март 1992 г. — этап формирования двухзвенного порядка распределения компетенции между федерацией и ее субъектами, при котором был определен четкий перечень вопросов, находящихся в вéдении Федерации, все остальное, что осталось за пределами федерального вéдения, было передано на уровень субъектов федерации. Сфера совместного вéдения федерации и ее субъектов еще не была выделена. После формирования нового состава Верховного Совета РСФСР в марте 1990 г. его руководство обозначило необходимость перехода от авторитарной системы государственной власти к демократической, и в качестве одного из необходимых условий провозглашенного перехода к демократии был указан федерализм как принцип политико-территориального устройства, обеспечивающий самоопределение и самоуправление народов и территорий в составе России. Так, Конституция РСФСР 1978 года (в редакции от 24.05.1991 г.[iii]) в ст. 72 устанавливала круг вопросов, которые подлежат ведению Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в лице ее высших органов государственной власти и управления, а также решение «других вопросов республиканского значения» (т.е. сохранялся открытый перечень). Ст. 78 Конституции РСФСР 1978 г. установила, что республика в составе РСФСР вне пределов прав Союза ССР и РСФСР самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. При этом она участвует в решении вопросов, отнесенных к ведению РСФСР и Союза ССР, через высшие органы государственной власти и управления соответственно РСФСР и Союза ССР. Кроме того, Конституция 1978 г. выделила такие виды субъектов федерации, как автономная область и автономный округ. В соответствии со ст.ст. 82-83, автономная область находится в составе РСФСР, а автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область. Таким образом, на данном этапе развития в Конституции был закреплен двухзвенный тип распределения компетенции между федерацией и субъектами, при котором был определен достаточно четкий перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации (в редакции Конституции от 21.04.92 г. в ст. 72 уже закрытый перечень федеральных вопросов[iv]), все остальное, что осталось за пределами федерального ведения, должно было решаться на уровне субъектов федерации. Сферы совместного ведения по-прежнему не существовало.

Второй этап — с марта 1992 г. по декабрь 1993 г. — этап формирования трехзвенного порядка распределения компетенции между федерацией и ее субъектами, начавшийся с заключения Федеративного договора от 31 марта 1992 г.[v] и завершившийся принятием Конституции 1993 г., в соответствии с которой были выделены предметы ведения федерации, предметы совместного ведения федерации и субъектов федерации, а также закреплен принцип остаточной компетенции субъектов федерации. Неизбежные центробежные процессы порождали все большее желание субъектов Российской Федерации получить наибольшее количество полномочий для самостоятельной реализации и приобретению самостоятельного статуса. Сложность заключалась также и в политически нестабильной ситуации: постоянные конфликты на Кавказе не способствовали укреплению государства, а лишь катализировали процессы децентрализации, в том числе и в области распределения компетенции между федерацией и ее субъектами.

На данном этапе свои собственные конституции принимают шесть республик Российской Федерации (Чечня, Якутия, Татарстан, Калмыкия, Тува, Башкортостан). Отметим, что особенностью данных основных законов является то, что на основании ранее принятых деклараций о государственном суверенитете были приняты решения о верховенстве своих конституций над российской, а также закреплено право данных республик на выход из федерации, а в Якутии, Татарстане, Чечне, Туве, Башкортостане — право самостоятельно определять всю внутреннюю и внешнюю политику. П. 32 ст. 75 Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. предусматривал отнесение к ведению Государственного Совета Республики Татарстан осуществление иных полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан, федеральными законами и законами Республики Татарстан[vi]. Кроме того, ряд субъектов федерации предпринимали попытки получения дополнительных полномочий в сфере налогообложения с целью создания для себя особого режима налогообложения или получения дополнительных федеральных субсидий.

Третий этап — с декабря 1993 г. по май 2000 г. — этап сочетания конституционного и договорного способов регулирования порядка распределения компетенции между федерацией и ее субъектами при известном доминировании договорного способа в отношениях с отдельными видами субъектов, в первую очередь, с республиками. Ч. 3 ст. 11 Конституции РФ 1993 г. закрепила возможность разграничения компетенции Конституцией РФ, федеративными и иными договорами между федерацией и субъектами федерации, в результате чего ряд субъектов федерации начал выстраивать свои отношения с центром не только на основе Конституции РФ, но и при помощи заключенных с федерацией договоров. Данный процесс привел к тому, что существовавшее в реальности распределение компетенции не соответствовало закрепленному в федеральной Конституции: ряд субъектов самостоятельно реализовывал полномочия, закрепленные в сфере исключительного ведения федерации, двусторонние договоры вступали в прямое противоречие с Конституцией РФ.

С января 1996 г. интенсивность процесса заключения договоров о распределении компетенции возрастает колоссально: субъекты фактически обозначают свой статус и правомочия выше закрепленных в Конституции РФ. В этот период было заключено более 40 договоров, подписано от 5 до 15 соглашений к каждому из них. При этом договоры фактически корректировали модель распределения компетенции, закрепленную Конституцией РФ 1993 г., перераспределяя полномочия кардинальным образом.

В конце указанного этапа был принят Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», целью которого было упорядочить хаотично сформированное правовое регулирование порядка распределения компетенции и сформировать единый подход к его принципам.

Четвертый этап – с мая 2000 г. по настоящее время — этап укрепления конституционной модели распределения компетенции и, по сути, «отмирания» договорного способа регулирования порядка распределения компетенции, постепенной централизации федеральной власти, предоставления возможности федерации расширять или сужать компетенцию субъектов федерации путем внесения изменений или дополнений в федеральные законы. Начало реформе было положено созданием федеральных округов и введением в них института полномочных представителей Президента РФ.

На данном этапе велико значение Федерального закона «Об общих принципах…», который кроме собственно установления общих принципов организации региональных органов государственной власти, предусмотрел также принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Статья 26.7 Закона определила, что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий должен устанавливаться перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяться условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного его расторжения. Было закреплено, что договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий.

В этой же статье был регламентирован порядок заключения таких договоров и установлено, что срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десяти лет.

Таким образом, следует отметить, что федеральный законодатель сделал серьезный шаг на пути к укреплению конституционной модели распределения компетенции.

Наряду с этим законодатель вносил коррективы в модель распределения компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти в рамках их совместной компетенции. В соответствии с Указом Президента РФ № 741 от 21 июня 2001 г., была образована специальная комиссия, в результате работы которой был принят ряд федеральных законов, закрепивших концепцию разграничения компетенции между федеральным центром и регионами[vii]. Так, по предметам совместного ведения за органами государственной власти субъектов РФ были закреплены полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых должны нести ответственность. Остальные полномочия были оставлены за федерацией и могли быть переданы субъектам только с сопутствующим финансированием со стороны федерации. При этом выравнивание бюджетной обеспеченности регионов было предложено производить за счет дотаций из Федерального фонда поддержки субъектов РФ, которые подлежали определению ежегодно при принятии федерального бюджета. Таким образом, федерации была предоставлена возможность расширять или сужать компетенцию субъектов федерации путем внесения изменений или дополнений в федеральные законы. Это привело к концентрации полномочий на федеральном уровне[viii].

На современном этапе заметен явный отход от такой формы разграничения полномочий как договорный. С принятием Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[ix] федеральный закон легитимно становится «приоритетной формой разграничения полномочий в пределах конституционно установленных предметов ведения»[x], а договор — исключительной формой. Действие Федерального закона № 119-ФЗ, регулировавшего порядок заключения внутригосударственных договоров и соглашений, также было прекращено (с 7 июля 2003 г.).

Таким образом, следует отметить, что эволюция конституционно-правового регулирования порядка распределения компетенции в России во многом продиктована особенностями политической обстановки, произошедшей сменой политических воззрений, что демонстрирует глобальную перестройку существовавших правовых механизмов и регуляторов в области порядка распределения компетенции между федерацией и ее субъектами.

В Федеративной Республике Германии настолько коренных изменений не происходило, однако определенная эволюция правоотношений все же прослеживается. Формирование современной модели распределения компетенции началось в этом государстве немного раньше. Так, принятие Основного Закона Германии в 1949 г. инициировало процесс совершенствования существующих юридических конструкций и регуляторов: в Германии неоднократно предпринимались попытки по совершенствованию федеративных отношений в целом и по совершенствованию порядка распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации в частности.

Первая наиболее значимая реформа была осуществлена так называемым правительством «большой коалиции» (ХДС/ХСС — СДПГ) при канцлере К-Г. Кизингере в 1966-69 годах. Как отмечает Д. Кюрье, в результате реформы переплетение интересов земель и федерального центра получило новое измерение[xi]. В результате проведенной реформы в финансовой сфере стал реализовываться принцип «кооперативного федерализма», который в последующем будет вызывать большое количество разногласий различных политических сил ФРГ.

При правительстве Г. Шрёдера (1998—2005) была поставлена цель провести масштабную конституционную реформу федерализма с целью упрощения политических процессов в стране, повышения их прозрачности и ясности для населения, а также понизить их зависимость от партийных расчётов. Основным назначением реформы было перераспределить полномочия между федерацией и субъектами федерации, разграничить законодательную компетенцию между Бундестагом и Бундесратом, в результате чего повысить дееспособность государства в целом. В рамках реализации реформы планировалось сократить количество законов, требующих обязательного одобрения Бундесрата, до 35-40% за счёт того, что из механизма обязательного согласования с Бундесратом изымались законы о принципах администрирования всех земель. Тем самым повышалась степень ответственности ландтагов, поскольку земли должны были самостоятельно издавать законы, не противоречащие федеральному законодательству. В марте 2003 года Конвентом по проблемам федерализма, состоявшим из глав земельных парламентов и руководителей фракций представленных в них политических партий, было одобрено «Любекское заявление», в котором были обозначены конкретные меры по реформированию федеративной системы. В дальнейшем, в октябре 2003 года была создана Комиссия по федерализму, целью которой также было совершенствование порядка распределения компетенции между федерацией и землями. 18 ноября 2005 года основные предложения политических партий ХДС/ХСС и СДПГ в части разграничения полномочий и ответственности между землями и центром были оформлены в коалиционном Соглашении («Вместе за Республику Германию — с мужеством и человечностью»).

В июле 2006 года реформа, по итогам рассмотрения и одобрения Бундесратом, вступила в силу. Обозначим основные нововведения:

  1. В сфере образования обозначена презумпция компетенции земель, и в случае необходимости и обоснованности недостающее финансирование должно поступать напрямую из федерального бюджета. Это исключало нецелевое использование полученных средств. Федерации предоставлена возможность участвовать в финансировании научных исследований, но лишь с согласия земель.
  2. Федерация не может возлагать на субъекты федерации дополнительные задачи, требующие дополнительного финансирования. Если федеральные законы вторгаются в компетенцию земель, эти законы обязательно должны получить согласие Бундесрата.
  3. В области охраны окружающей среды федерации предоставлено право рамочной регламентации (так называемые «рамочные законы»), детальное же регулирование происходит на уровне земель. При этом необходимо учитывать и нормативные акты Евросоюза по защите окружающей среды.
  4. В результате перераспределения полномочий в сфере законодательной власти в компетенцию земель вошли жилищное право, вопросы собраний, объединений, предприятий и печати, пенитенциарная система, законодательство об охоте, время работы магазинов, правила открытия ресторанов.
  5. К сфере исключительной законодательной компетенция федерации отнесены федеральное ведомство уголовной полиции, регламентация в сфере атомной энергетики, вопросы регистрации граждан, регулирование оборота оружия и взрывчатых веществ.

В декабре 2006 года был инициирован следующий этап реформы в области федерализма в целом и распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации в частности. Основной целью реформирования на данном этапе было выравнивание распределения компетенции в сфере финансирования и распределения налоговых поступлений между федерацией и землями.

В качестве первостепенной проблемы было обозначено то, что общефедеральные задачи должны были осуществляться за счет собственного финансирования, при том, что у большинства земель бюджетные возможности различны.

В этой связи в Основном Законе ФРГ (абз. 2 ст. 107) было зафиксировано, что «законом должно обеспечиваться соразмерное выравнивание различий в финансовых возможностях земель; при этом должны учитываться финансовые возможности и потребности общин». С целью реализации данной нормы была предусмотрена процедура выравнивания бюджетной обеспеченности регионов за счет перераспределения финансовых поступлений от земель-доноров к дотационным землям, в редких случаях с поступлениями из федерального бюджета.

2006 г. явился своеобразным переломным годом для немецкого федерализма, поскольку именно в тот период была проведена Федеративная реформа, внесшая существенные изменения в основополагающие сферы государства деятельности[xii].

Проведенная законодательная реформа перераспределения компетенции между федерацией и землями в ФРГ оценивается в немецкой литературе неоднозначно. С одной стороны, отмечаются определенные сомнения в целесообразности проведенных изменений, с другой же стороны, ученые сходятся во мнении, что серьезных изменений на практике, в особенности изменений к худшему, ожидать не приходится, поскольку общественность не потерпит снижения качества или количества предоставляемых государством услуг. Специалистами также высказывается мнение, что Федеративная реформа в том виде, в котором она состоялась в 2006 г. не достигла в достаточной степени ни одной из своих основных целей — ни усиления самостоятельности федерации в сфере законотворчества, ни значительного расширении компетенции земель, ни повышения прозрачности принятия государственных решений.

Таким образом, можно резюмировать, что в обоих государствах происходит постоянное совершенствование федеративных отношений, в том числе порядка распределения компетенции между федерацией и субъектами федерации. Однако степень изменений различна, что обусловлено влиянием исторической и политической ситуации в обеих федерациях.

 

 

[i] Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005. С. 42-49.

[ii] Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 9. С. 3 – 7.

[iii] http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1978/red_1978/5478725/chapter/7/#block_3700

[iv] http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1978/red_1978/5478730/chapter/7/#block_3700

[v] Федеративный договор: Документы. Комментарий, М., 1994. С. 48-56.

[vi] Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992 г. // Советская Татария. 1992. № 246-247.

[vii] Указ Президента РФ № 741 от 21 июня 2001 г. «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» // СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2652.

[viii] Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 415-421.

[ix] Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.

[x] Черепанов В.А. Федеративная реформа в России. М., 2007. С. 178.

[xi] Currie D.P. The Constitution of the Federal Republic of Germany. Chicago, 1994. P. 14-23.

[xii] Kluth W. Foederalismusreformgesetz. Einfuhrung und Kommentierung. Muenchen, 2013. S. 211 – 212.

Журнал зарегистрирован Роскомнадзором, свидетельство ПИ № ФС77-55438 от 17.09.2013
Адрес редакции: г. Екатеринбург, ул.Комсомольская, д. 23, к. 209. Тел.: (343)375-58-47.   Учредитель и издатель - Уральский государственный юридический университет
Яндекс.Метрика Рейтинг@Mail.ru Виртуальный хостинг и регистрация доменых имён от РуХостер Лицензия Creative Commons
Все публикации в журнале доступны по лицензии Creative Commons «Attribution» («Атрибуция») 4.0 Всемирная.