Анатолий Капустин: Альтернативы ООН не существует

Интервью с первым заместителем Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ профессором А.Я. Капустиным

 Опубликовано в журнале «Российское право: образование, практика, наука», 2015, № 5 (89)

 

В 2015 г. исполняется 70 лет со дня принятия, пожалуй, одного из самых значительных и влиятельных международных документов – Устава Организации Объединенных Наций. Президент России В. Путин в своем обращении по случаю торжественного собрания, посвященного 70-летию Организации, сказал: «ООН убедительно доказала свою востребованность, позволила избежать ужасов новых мировых войн, создать благоприятные условия для распада колониальной системы, для появления нынешнего многообразия государств и их социально-экономического развития». Так получилось, что юбилейный год ознаменовался рядом других важных событий в международной жизни, в центре многих из них оказалась Россия. Об Организации Объединенных Наций и ее роли в современной миросистеме, а также о других актуальных событиях в сфере международных отношений мы спросили одного из самых авторитетных отечественных юристов-международников – первого заместителя директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, президента Российской Ассоциации международного права, доктора юридических наук, профессора Анатолия Яковлевича Капустина.

 

Анатолий Яковлевич, 2015 год – юбилейный для Организации Объединенных Наций, которой исполняется 70 лет. Что Вы можете сказать по этому поводу?

Да, действительно, в 2015 г. мы отмечаем 70-летие подписания Устава ООН и его вступления в силу и, соответственно, начала функционирования Организации Объединенных Наций — универсальной международной организации всеобщей безопасности. Но все  же я бы предпочел вести отсчет жизни ООН с 10 января 1946 г.:  именно тогда начала работу Первая сессия Генеральной Ассамблеи ООН, вдохнувшая жизнь в международно-правовые предписания Устава. Поэтому, строго говоря, ООН как международная организация еще не преодолела 70-летний рубеж.

В процессе почти семидесятилетней эволюции в ООН сформировалась организационно-правовая система, включающая как основные органы данной международной организации (Генеральную Ассамблею, Совет Безопасности, Экономический и социальный совет, Международный суд, Секретариат, а также практически не действующий сегодня Совет по опеке), так и большое количество вспомогательных органов, имеющих различные статус, функции и задачи, а также девятнадцать специализированных учреждений ООН и 5 международных организаций, связанных с ООН.

Существенно возросло и число направлений деятельности Организации: если в первые десятилетия ее существования их насчитывалось не больше пяти, то в настоящее время ООН провозглашает 8 основных целей своей деятельности более чем по 70 направлениям (от установления мира до охраны здоровья потребителей).

И в России, и на Западе довольно часто приходится слышать, что система ООН не справляется с современными вызовами и нуждается в реформировании. А иногда даже говорят, что следует создавать альтернативу данной международной организации. Вы поддерживаете такую точку зрения?

Действительно, в некоторых ситуациях образованные на базе ООН механизмы противодействия агрессивным проявлениям и вооруженным конфликтам (особенно внутри отдельных государств) не всегда эффективно действуют, что не в последнюю очередь зависит от политической воли государств, особенно тех, кто активно вовлечен в  решение глобальных политических проблем. Продвижение вперед в наделении тех или иных международно-правовых институтов ООН новыми (инновационными по своему характеру) функциями теоретически возможно и допустимо (например, укрепление международной судебной системы), но осуществимо это может быть при наличии согласия со стороны всех государств-членов Организации. Что дается нелегко, как показывает международная практика.

Но все же заявлять столь категорично, что ООН не справляется с существующими вызовами, я бы не стал. Хотя, действительно, порой процедуры и методы, используемые системой ООН, не в состоянии одинаково оперативно реагировать на меняющиеся условия международной жизни, что приводит к формированию международных механизмов ad hoc  (например, «группы двадцати» и др.), стремящихся создать необходимые менее формализованные механизмы сотрудничества для противостояния глобальным экономическим и финансовым угрозам.

Вы хотите сказать, что в будущем может появиться альтернатива ООН?

Все-таки нет. Мне кажется, что у радикальных подходов нет будущего.  И вот почему. Огромную роль в обеспечении международного мира и безопасности играл и продолжает играть Устав ООН как международный договор, и эту роль не следует приуменьшать.

Устав ООН как универсальный многосторонний договор с участием практически всех государств мира, признанный большинством межправительственных и неправительственных организаций  современности в качестве международно-правовой основы международного правопорядка, является своего рода юридическим хранилищем наиболее важных международно-правовых ценностей (международная безопасность, мир и свобода государств и народов, права и свободы человека, верховенство международного права, международное сотрудничество в решении международных проблем специального характера и др.). Его значение для развития и укрепления системы современного международного права невозможно переоценить. Недаром и в зарубежной, и в отечественной правовой науке высказывается концепция конститутивной роли Устава ООН. Это еще не конституция международного сообщества в полном смысле этого слова, но определенное конституционное содержание современное международное право за Уставом ООН, бесспорно, признает.

В этом году юбилей еще у одного значимого международного документа – Заключительного Акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, который был принят в 1975 г. Насколько, на Ваш взгляд, эффективен механизм обеспечения международного мира и безопасности, созданный в рамках ОБСЕ?

ОБСЕ – важный элемент поддержания международной безопасности и развития сотрудничества государств в Европе, но, в отличие от ООН, это еще не полноценная международная организация, так как у ОБСЕ по-прежнему нет уставного учредительного документа. Последние события в Европе, особенно в свете ситуации на Украине, показывают, что ОБСЕ сохраняет миротворческий потенциал, хотя в год своего юбилея организация подверглась справедливой критике за половинчатость решений и некоторую медлительность.

Позорное решение правительства Финляндии применить санкции ЕС в отношении российских парламентариев, которым было отказано во въезде для участия в работе Парламентской ассамблеи ОБСЕ, подчеркивает кризис, переживаемый ОБСЕ. В любом случае, в нашем сознании данная Организация воспринимается как символ преодоления конфронтации и налаживания общеевропейского сотрудничества, поэтому стремление некоторых политических деятелей изменить вектор ее развития в противоположном направлении не будет способствовать укреплению ее роли в системе международных отношений в Европе.

Раз уж мы заговорили о вопросах регионального сотрудничества, в частности, в Европе, не могу не задать вопрос, который, возможно, сегодня больше всего волнует жителей европейских государств. Речь идет о наплыве мигрантов в Европу из Сирии и ряда других стран Азии и Северной Африки. Каково будущее права ЕС и европейских интеграционных институтов в целом в свете этих событий? Не приведут ли обнаружившиеся противоречия в позициях государств Европы по вопросам миграции к отказу ряда стран от сотрудничества в рамках европейской интеграции?

Миграционный кризис – это не единственная «пробоина» в праве ЕС и обнаружении неспособности Союза принимать адекватные ситуации решения. Финансовый кризис и его результаты в отдельных государствах-членах ЕС, борьба с терроризмом и ряд иных современных вызовов развенчивают миф о праве ЕС как «волшебной палочке» по решению важнейших глобальных и региональных проблем. Опыт показывает, что два начала  права ЕС – наднациональное и межправительственное — не представляют собой раз и навсегда установленный балансир, здесь возможны различные колебания как в ту, так и в другую сторону. Я не думаю, что государства-члены ЕС пойдут на полный отказ от «шенгенского наследия», но послабления в сторону укрепления национальных регуляторов вполне допустимы.

А сам факт того, что по многим ключевым вопросам европейской политики странам ЕС все труднее достичь консенсуса, не свидетельствует ли о слабости интеграционных механизмов и о стремлении европейских государств к усилению национального регулирования?

Я не думаю, что противоречия между государствами ЕС по вопросам миграции, финансовой политики или, например, по поводу антироссийских санкций свидетельствуют о слабости интеграционных институтов. Скорее всего, дело здесь в другом. Мы наблюдаем процесс оптимизации взаимодействия международно-правовых, наднациональных и национально-правовых механизмов, обусловленный расширением интеграционного пространства и углублением его содержательного элемента. На возможность подобной метаморфозы правовой интеграционной модели указывали в начале 2000-х гг. отдельные российские исследователи, хотя коллеги из Европы не замечали наших предостережений, испытывая, по-видимому, некоторое «головокружение от успехов».

На мой взгляд, в Европе сегодня происходит переориентация национальных интересов государств-участников. Однако не следует сбрасывать со счетов и позиции наднациональной бюрократии, которые занимаются не только мониторингом, но и активным поиском новых механизмов интеграционного взаимодействия. В любом случае праву ЕС присуща необходимая гибкость, обеспечиваемая, как мне кажется, сохранением международно-правовых элементов, благосклонно относящихся к государственному суверенитету членов ЕС и основанным на нем политико-правовых решениям.

В продолжение разговора о региональной интеграции: как Вы оцениваете перспективы экономической (и не только) интеграции на пространстве Таможенного союза и Евразийского экономического союза? Стоит ли ожидать появления Евразийского Союза? Если да, то с международно-правовой точки зрения каковы будут его ключевые особенности?

Если кратко, то мне представляется, что у Евразийского экономического союза (ЕАЭС) есть хорошие перспективы развития, чему способствуют несколько факторов. Первое — это то, что государства-члены Союза имеют опыт совместного экономического и правового развития в рамках единого федеративного государства (хотя те методы и формы развития, которые использовались в прошлом, сегодня, очевидно, неприменимы). Этот опыт настойчиво убеждает в возможности гармоничного совместного развития на новых экономических и правовых основах.

Второе. В условиях продолжающейся трансформации мировой экономической системы возрастает интерес к евразийской экономической интеграции со стороны сопредельных государств, что также увеличивает потенциал ЕАЭС. Конечно, не следует переоценивать этот фактор, но он, тем не менее, может дать необходимый импульс дальнейшей интеграции.

Третье. Постоянные кризисы в мировой экономике будут стимулировать повышение внимания к евразийской интеграции со стороны мировых экономических лидеров.

Однако своеобразие международно-правовой модели ЕАЭС состоит в том, что, восприняв идею наднационального регулирования интеграционного процесса на уровне идеологическом (осознание необходимости создания регулирующего и судебного наднациональных органов, разделение компетенции между Союзом и государствами-членами в регулировании интеграции и др.), ЕАЭС в то же время сохраняет традиционные межправительственные механизмы принятия и реализации правовых решений по наиболее значимым вопросам правового регулирования. Судя по всему, эта тенденция сохранится достаточно долго.

Существуют ли перспективы развития интеграции в рамках таких образований, как Шанхайская Организация сотрудничества и БРИКС?

В классическом понимании экономической интеграции как глобального рынка и таможенного союза это маловероятно, так как ШОС – международная организация с преимущественно политически ориентированным сотрудничеством, хотя своеобразным институционно-правовым «мостом» между экономически влиятельными соседями (КНР, Индия), ШОС выступить в состоянии. О БРИКС как о международной организации пока говорить не приходится, это неформальное межгосударственное объединение, наделенное минимальными институционно-правовыми возможностями. Дальнейшая политическая интеграция возможна, но в крайне минимальных значениях. Что касается экономической интеграции, то государства-участники на данном этапе таких целей пока не ставят, если не считать расширения сотрудничества в банковской и финансовой сферах. Возможно, это будет новым словом в развитии интеграционной теории.

Еще одна тема, в рамках которой не могу не задать вопрос – ситуация вокруг Крыма. На Западе популярно мнение, что сецессия Крыма была осуществлена с нарушением норм международного права. Согласны ли Вы с данным мнением?

Нет, я не разделяю мнения западных коллег по данному вопросу, поскольку международно-правовая теория сецессии крайне расплывчата и ориентируется скорее на исследование прецедентов, чем на формулирование общей модели. Отсюда — отсутствие последовательных подходов к наиболее важным событиям и явлениям современной международно-правовой действительности. Наиболее характерным и наглядным является отношение к консультативному заключению Международного суда по вопросу о законности признания независимости Косово (соответствие международному праву одностороннего провозглашения независимости Косово).

Я отлично помню, с каким воодушевлением было воспринято, особенно европейскими юристами, данное заключение Международного суда ООН. В нем им нравилось абсолютно все: и признание права на самоопределение, и отказ суда давать оценку правомерности действий органов самопровозглашенной республики Косово, и многое что еще. У меня было некоторое тайное подозрение, что этот энтузиазм был вызван совпадением с позицией западных либеральных государств в ООН по данному вопросу. Крайне ненадежный аргумент для международно-правовой науки.

В самом деле как только ситуация с провозглашением Крыма почти зеркально повторила косовский сценарий, то раздались голоса о том, что никакого права на самоопределение, тем более на сецессию, в международном праве нет, что консультативные заключения Международного суда ООН не имеют обязательного характера, что они — не больше, чем мнение авторитетных юристов. Некоторые высказывания меня привели в истинное изумление. Одним словом, научность подобных воззрений на сецессию и ее обоснование (или отрицание) вызывает сильные сомнения.

Наша позиция заключается в том, что в сложившихся внутриполитических и международных условиях народ (или народы) Крыма на полном основании могли воспользоваться правом на самоопределение не в каких-то сепаратистских целях, а с опорой на действующие нормы международного права (содержащиеся в различных документах договорного и резолютивного характера — от Устава ООН до Декларации принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН 1970 г.). Насильственное лишение их права представительства в центральных органах Украины образца зимы и весны 2014 года создало необходимые международно-правовые условия для реализации права на самоопределение, вплоть до отделения от «материнского» государства и присоединения к другому государству, к которому исторически народы Крыма тяготели.

А в будущем возможно ли создание в международном праве признанного механизма разрешения подобных вопросов?

Я достаточно скептично настроен в отношении возможности появления таких международно-правовых механизмов, поскольку государства не желают с кем-либо делиться своими суверенными правами в отношении каких-либо государственных территорий. Само обращение к рассмотрению подобного вопроса, например, в ООН или другой международной организации, способно вызвать самые ожесточенные дискуссии.

А как Вы можете прокомментировать санкции, введенные рядом государств в отношении России в связи с событиями в Крыму и на Украине?

Вопрос о санкциях — достаточно серьезный. Еще в 2012 году во время одного круглого стола в Софии я критиковал юристов из западных стран за поддержку концепции «односторонних санкций», принимаемых вне процедур, установленных международным правом и, прежде всего, Уставом ООН. С международно-правовой точки зрения любые принудительные меры в отношении государств и их граждан, а также юридических лиц, должностных лиц государства и деятелей общественных организаций, принимаемые в одностороннем порядке (даже если они  принимаются международными региональными или субрегиональными организациями или их органами), представляют собой неправомерные ограничительные меры, которые создают у потерпевших право на ответные действия. Убедительных аргументов в ответ на это я не услышал. Остаюсь на этой позиции до настоящего времени.

Вы уже упомянули о решении властей Финляндии запретить въезд в страну российских парламентариев для участия в работе Парламентской ассамблеи ОБСЕ. Недавно похожая ситуация развернулась и вокруг председателя Совета Федерации В.И. Матвиенко, которой США решили выдать «ограниченную» визу для участия в мероприятиях ООН. Не означают ли подобные инциденты вмешательство государств в деятельность международных организаций и нарушение принципа суверенного равенства государств, когда одно государство фактически диктует другому в какой форме и в чьем лице ему принимать участие в работе той или иной международной организации?

Деятельность любой международной организации основывается на принципе сотрудничества с государством пребывания или государством проведения мероприятий международных организаций. Международные межправительственные организации не имеют собственной территории и вынуждены использовать в своих целях территорию и помещения своих государств-членов или иных государств, в том числе для проведения заседаний своих органов. Отказ Финляндии выдать визу главе российской делегации на Парламентской ассамблее ОБСЕ – это не просто недружественный акт в отношении нашего государства, это еще и нарушение международно-правовой обязанности члена ОБСЕ сотрудничать с данной организацией в обеспечении ее деятельности, в данном случае — при проведении заседания Парламентской ассамблеи ОБСЕ. Подобные действия не только порождают сомнения в уважении международного права со стороны государства-члена ОБСЕ, но и свидетельствуют о его стремлении ограничить автономию международной организации путем неправомерного вмешательства. Бесспорно, подобная политика – это нарушение принципа суверенного равенства государств-членов международной организации, который является одной из важнейших основ права международных организаций.

Издевательское предложение В.И. Матвиенко «ограниченной визы» для посещения США для участия в заседании Межпарламентского союза (МПС) показывает истинное отношение этого государства к сотрудничеству с авторитетными международными неправительственными организациями, способствующими продвижению принципов демократии в мире, каким является МПС. Конечно, это одностороннее обязательство США -предоставлять все условия для проведения заседаний МПС на своей территории, но оно не становится от этого менее обязательным. В любом случае, подобные действия направлены на подрыв сложившегося международного правопорядка.

В целом, как Вы с позиции юриста-международника оцениваете то противостояние, которое сегодня наблюдается между Россией и Западом? Какими могут быть его последствия с точки зрения международного права?

Нельзя не выразить сожаления по поводу недальновидной недружественной политики Запада в отношении России по многим направлениям современной международной жизни, хотя, возможно, это отражает современные сущностные трансформации в системе международных отношений. Разумеется, подобная конфронтация для международного права ничего хорошего не сулит. Вместе с тем, надо отдавать себе отчет в том, что приливы и отливы в отношениях между Западом и Россией наблюдались на всем протяжении истории наших цивилизаций. Они, видимо, закономерны, хотя и не неизбежны. В любом случае, нахождение взаимоприемлемых решений должно осуществляться на основе и в рамках международного права.

И в заключение – несколько слов о Российской Ассоциации международного права, которую Вы возглавляете.

Российская ассоциация международного права имеет главной задачей развитие науки международного права в нашей стране и утверждение основных принципов и норм международного права в России и на международной арене. Основная форма развития науки – это научное общение на конференциях, симпозиумах, круглых столах и иных мероприятиях. Мы проводим в течение года много мероприятий совместно с кафедрами международного права ведущих университетов и иных учебных и научных центров. Главным событием являются ежегодные собрания Ассоциации, на которых выступают с докладами и сообщениями ведущие специалисты из России и зарубежных стран по актуальным проблемам науки международного права. Не обходим мы стороной и практические вопросы международного права и его применения внутри России и на международной арене. Основные результаты нашей деятельности состоят, я бы сказал, в том, что интерес к международному праву (как в обществе в целом, так и в среде научной молодежи) не ослабевает, а, наоборот, растет.

 

Беседовал Артур Мочалов 

Журнал зарегистрирован Роскомнадзором, свидетельство ПИ № ФС77-55438 от 17.09.2013
Адрес редакции: г. Екатеринбург, ул.Комсомольская, д. 23, к. 209. Тел.: (343)375-58-47.   Учредитель и издатель - Уральский государственный юридический университет
Яндекс.Метрика Рейтинг@Mail.ru Виртуальный хостинг и регистрация доменых имён от РуХостер Лицензия Creative Commons
Все публикации в журнале доступны по лицензии Creative Commons «Attribution» («Атрибуция») 4.0 Всемирная.